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足改方案:改革剛剛開始

2015-03-26 09:59 作者:付曉英來源:三聯生活周刊 2015年第13期
3月16日上午,國務院正式公布了《中國足球改革發展總體方案》,方案涉及足協改革、職業足球俱樂部建設、職業聯賽體制、校園足球等十一大項50個條款,甫一出臺就引發社會廣泛的關注與討論。我們為此采訪了三位學界和業界的專家,包括國家體育總局體科所首席專家任海、北京體育大學教授何世權和北京奧林匹克文化促進會秘書長王奇,就足球改革方案的熱點問題進行探討和解讀。

體育改革的足球試點

三聯生活周刊:《中國足球改革發展總體方案》在公布前曾提交給中央全面深化改革領導小組審議,審議通過后才由國務院正式公布,規格如此之高,在中國體育發展歷程中尚屬首次,我們應該如何認識此次改革方案的性質?

王奇:這個改革方案的調研和出臺過程,我了解得比較清楚。方案制定前期,調研小組找了很多專家、從業者和各方代表聽取建議,我是其中一員,進行了長時間的討論。他們經過半年多時間的調研,形成了2萬多字的報告,提交給決策部門,在此基礎上形成了最終的總體改革方案。今年2月27日,中央全面深化改革小組第十次會議上審議通過了方案,3月16日,國務院公布。足球改革方案的出臺規格很高,這表明對足球的重視已經上升到國家戰略。另外,這次的足球改革也是體育改革的試點,通過足球改革,探索出整個體育行業改革的路線。

3月22日,中國足球超級聯賽第3輪比賽中,杭州綠城隊主場以1比1戰平北京國安隊

3月22日,中國足球超級聯賽第3輪比賽中,杭州綠城隊主場以1比1戰平北京國安隊

這次改革意義非常重大。以前我們說1992年紅山口會議是中國足球史上的“遵義會議”,當時,鄧小平在一次談話中講到要抓好足球,李鐵映是分管體育的國務委員,他聽了鄧小平的指示,找到國家體委和中國足協制定足球改革方案,召開紅山口會議,推動了足球的職業化改革。但李鐵映是以自己中央主管領導的個人身份推動足球改革,沒有在中央政治局的會議上討論,也沒有形成中央文件下發。而這次的全面改革是在政府力量的推動下實現的,中央深化改革領導小組審議、國務院辦公廳下發文件,成為一種國家戰略。中國足球未來的發展思路也在這次的改革方案中理清楚了,發展足球運動被納入經濟社會發展規劃,設定了近期目標、中期目標和遠期目標“三步走”戰略,明確了中國足球的發展道路和方向,形成了一個相對完整的體系。

何世權:從理論研究的角度看,國務院下發文件,第一次從國家戰略的角度設計和構架了整個中國足球改革的方案,是中國體育改革的突破點。但要注意的是,不能孤立、單一地理解這個方案,必須把它放在整個國家的改革體系下,它不僅僅是足球改革,而且是在中國社會整體改革的框架之下,與社會、經濟轉型和體育產業的發展都高度關聯。

三聯生活周刊:為什么首先選擇足球改革作為體育改革的試點?改革的時機已經成熟了嗎?

王奇:改革開放30多年以來,中國體育其實是非常落后的,而足球又是所有體育項目中最糟糕的一個,這么多年來老百姓罵聲不斷,已經到了非改不可的地步。本來就一窮二白,改起來也沒有什么可憂慮的,反而可以首先拿出來做試點改革,探索出一條體育改革的路線。而且,自從“十八大”以來,黨中央把振興足球作為發展體育運動的重要任務,政府部門多次提到要重視足球等體育事業和體育產業工作,現在推行足球改革的機遇非常好。

任海:現有的制度政策已經滯后于體育產業的發展,1995年,中國頒布了“兩綱一法”,《全民健身計劃綱要》、《奧運爭光計劃綱要》和《體育法》,這在當時是很有意義的,不僅填補了國家立法的一項空白,也標志著中國體育開始進入依法行政的階段,促進了競技體育的發展,也鑄就了奧運成績的持續輝煌。但是,現在經過20年的發展,“兩綱一法”已經不能滿足體育發展的需要,還是帶著強烈的計劃經濟體制色彩,幾乎完全是由政府操辦體育,已經不適應現階段發展需求,必須把政府主導變為政府、市場、社會三輪驅動,激發市場和社會的活力。另外,改革是需要資金支持的,足球這項運動有市場,人民群眾喜歡,比如北京國安隊就有4萬多的球迷,有群眾基礎,市場化程度高,這也是改革的重要條件。

艱難的突破

三聯生活周刊:在改革方案中,調整和改革中國足球協會被列為第二大項,放在總體要求之后,明確提出要“改變中國足球協會與體育總局足球運動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構架”,當初這種架構是怎么形成的?為什么現在提出改變這種體系?

王奇:中國最早的體育管理部門是國家體委,在全計劃經濟時代,分成不同的司局部門。比如,一司有足球、籃球、排球,二司有羽毛球、體操等;1994年體育改革,把司局里不同的運動項目全部改成運動管理中心,同時也作為協會存在,當時的國家體委主任伍紹祖提出,這是改革的第一步,將來管理中心要脫離政府部門徹底成為行業協會,由行業協會按照市場規律發展職業比賽和業余比賽,推動全民健身。1999年,伍紹祖調走,人事、制度等各方利益復雜,體育總局當然不愿意觸碰自己的利益,這樣一來失去了改革機遇,行業協會與運動管理中心的改革沒有再推行下去,過渡期間的模式固化下來,一直延續到今天。

同一套班子,既作為國家體育總局足球運動管理中心代表政府,又是行業協會,管辦不分,造成中國足球腐敗現象極其嚴重。這些年足球的問題,假球、賭博、黑哨、行賄、受賄,追根結底是中國足協的問題,因為管辦不分,他們的權力太大。所以,中央這次改革提出取消足球管理中心,與政府脫鉤,徹底變成中國足球協會,完全走市場化、職業化的路子。

何世權:這些年來,中國體育界有很多研究力量嘗試探索改革,但是過去的改革是由易到難、由點到面的局部改革,都是從比較容易突破的點往前探索,遇到什么問題,理論界和實踐界就關注什么問題,而這種關注基本是從既往的經驗和現實的權衡出發,是在權力關系下的調整。

在過去,足球協會和運動管理中心的問題基本上不會觸碰,因為是國家體制改革的遺留問題,已經形成穩定的結構關系,沒有辦法突破?,F在,足球協會的改革探索是在中國深化改革的大背景之下,不再僅僅是體育改革的背景。這樣的改革是有輻射性的嘗試,突破了以往經驗、實驗性的感性改革方式,向頂層設計和普惠性的理性改革方向發展,更關注長遠性、整體性和可持續性,所以會把歷史遺留問題和現實問題統籌起來,一起向前推進。

三聯生活周刊:足球協會與體育總局脫鉤,不再設行政級別,這一重大的身份轉變對以后足球事業的發展會產生哪些影響?

任海:過去足協有多重身份,它一方面有行政權力,可以發紅頭文件,一方面又是行業協會,是社團組織,還有經濟身份,開辦了福特寶足球產業公司。它的身份矛盾而復雜,改革起來很艱難,比如說人員怎么安置,原來的司局級領導變成民間協會工作人員,在推進過程中會遇到各種各樣的問題,可以說足協的調整與改革是這次足球改革中最難的部分,也是大家關注的焦點。改革之后足管中心權力會受到很大制約,如何發揮作用、處理好與政府的關系都是要面對的問題。我們還不太習慣社會組織的作用,更傾向于依靠政府力量,改革方案里提到足協要“負責團結聯系全國足球力量,推廣足球,培養足球人才,制定行業標準,發展完善職業聯賽體系,建設管理國家足球隊”,但在實際工作中難度很大,比如說以前足協在全國組織比賽,安保調動、場地安排都是政府出面協調,有行政權力干預,但改制后的協會有沒有能力調動各方力量才是關鍵。

王奇:這些確實也是我們比較擔憂的問題。比如,我們過去在地方辦足球比賽,國家體育總局足球運動管理中心作為司局級單位,下發文件給地方體育局,地方政府很重視,可以協調安排安保、工商、交通,依靠行政權力工作很容易推進。但是足協變成行業協會之后,社會組織沒有了行政級別和行政權力,政府的資源很可能調動不了,安保洽談都很可能得不到照顧。在最初幾年里有國家政策的扶持,改制后的足協與地方政府打交道可能問題還不會太大,但是在未來呢,民間社團與政府機構的溝通合作需要付出多大的工作力度?看看各地消費者協會的處境就可以想見了。要解決這一問題很可能要依靠足協主席的個人力量,由政府高官或者商業巨頭擔任足協主席,權力和資本能發揮一定的作用。其實很多國外體育行業的主席基本都由資金實力雄厚的人擔任,比如前國際奧委會主席薩馬蘭奇就是西班牙的大銀行家,能夠為體育事業發展提供資金支持。

不過,足管中心改革之后變成社團,符合管辦分開之后的市場機制,對俱樂部建設和職業聯賽能夠起直接的有益作用。在世界任何地方,職業聯賽理事會或者職業大聯盟的產權都屬于投資人。但是在中國,改革之前的聯賽是屬于足協的,管辦不分的體制造成了壟斷。之前成立的中超公司,由16家俱樂部投資人出錢,但每家俱樂部只占4%股權,其余36%屬于足協,這非常不合理。中國足協還具有一票否決權,投資人參與一兩年后,會發現他們在職業聯賽里面根本沒有話語權,通常選擇退出。足球職業聯賽發展20年來,中超已經退出20多家,中甲、中乙退出的更多。足協體制改革以后,管辦分離,為俱樂部和職業聯賽的健康發展提供了條件,能夠推動中國足球職業化發展。國際經驗都證明,職業化的足球培養機制更符合市場規律,比如歐洲有很多足球大國,這與英超、意甲、德甲等高水平聯賽分不開,中國足球也要依靠職業化才能真正提高水平。

去功利化的探索

三聯生活周刊:“校園足球”的提法以前也會經常聽到,但最后都無法落實,這次又在改革方案里提及發展校園足球,并由教育部主管,這對校園足球的發展起到什么作用?會不會變成另一種功利化的“舉國體制”?

王奇:中國足球要想發展,基礎是最重要的,青少年不踢球,國家就沒有后備力量。按理說,正常的足球體系應該是金字塔形,塔尖是國家隊,塔尖下面是16支中超聯賽球隊,后面是20支中甲聯賽,30支中乙聯賽,100支業余聯賽,1000支高中聯賽,1萬支小學生聯賽……底部基礎越大,尖端的水平越高,但我們的現實情況是倒金字塔形。以前中小學生為了應試教育,好多都不上體育課了,更別說踢球。以前體育總局和中國足協提出發展青少年足球,學校通常不理會,他們關注的是升學率。而這次國務院下達文件,教育部執行,學校才能有所反應,校園足球才能開展。中國要想搞校園足球,教育部門必須動起來,包括改革方案里明確提出:“建立足球改革發展部際聯席會議制度,體育總局加強對足球改革發展的政策研究和宏觀指導,教育部履行好校園足球的主管責任,各司其職、各盡其責,協同配合。”這是校園足球能夠推行和發展的外部保障。

需要注意的是,校園足球在推廣中不能太教條,足球運動要和其他運動項目共同開展,不能因為“校園足球”口號的提出,擠壓其他運動項目的空間,足球是要重視,但游泳、羽毛球等項目也應該鼓勵和發展,百花齊放才是健全的體育。

任海:中國每6.4萬人中才有1個青少年踢球,而日本的比例是186∶1,荷蘭是33∶1,英國是70∶1,我們的足球基礎薄弱,注冊在案的青少年足球人數只有2.1萬人,其中男足1.4萬人,女足7000人,人數非常少,開展校園足球,能夠提高青少年足球人口,擴大中國社會的足球基礎。但是,足球應該成為一種培養青少年的教育工具,讓更多的孩子喜歡足球,享受足球,而不是拿金牌、進國家隊。校園足球是為孩子們服務的,不是為足球服務,一定不能功利化?,F在已經出現了功利化的趨勢,包括有文件提出到哪一年建設多少所足球學校,本來是要建立起一個機制,有多少足球學校和足球人口是順其自然的事情,以人為本才是發展校園足球最核心的原則。

三聯生活周刊:足球改革方案明確了近期目標、中期目標和遠期目標的三個發展階段,但每個階段并沒有相應的時間表,這應該如何理解?方案本身是否存在疏漏?

王奇:去年調研小組的人找我談足球改革,第一個問題就是,怎么能以最快的速度提高中國足球水平,這代表了很多搞足球的人的想法,急功近利。1992年的紅山口會議和1993年的棒棰島會議都是關于足球改革的,基礎工作做好以后,1994年正式推出職業聯賽,當時叫全國足球甲A聯賽。經過幾年時間的磨練,中國足球確實取得了很大進步。1999年中國女足打進了世界杯決賽,2001年中國男足世界杯就出線了。但是在此之后,我們更加急功近利,宣稱還要打進世界杯,職業聯賽取消升降級等一系列措施和違反職業規律的政策都出來了,假球、黑哨也多了,這可能是發展當中一些必然的問題,但與功利化的心理有很大關系。

足球改革的三個步驟沒有給出具體的時間,但明確了改革的方向是正確的。而且方案制定者應該很了解,如果中國的很多體制機制不改革,足球改革也會受制約。比如說,前不久國務院出臺了46號文件《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》,取消商業性和群眾性體育賽事活動審批,通過市場機制積極引入社會資本承辦賽事,加強體育產業發展。這是針對體育總局的文件,過去搞體育比賽都是體育總局來審批,現在審批取消,但別的相關部門沒有改革,以后可能體制機制問題上卡殼。長久積累下來的問題不是一朝一夕能解決的,需要穩固的足球基礎和制度配套,循序漸進。

任海:改革方案總體上是不錯的,但在實踐過程中,存在各種各樣細微復雜的問題需要解決。中國的體育形態和格局跟國外都不一樣,國外是從社會中成長起來的,我們是專業體育,沒有社會基礎,需要轉型。以前政府獨大,連辦帶管,現在我們需要轉型轉軌,由計劃經濟的體育形態轉向市場經濟的體育形態,既需要政府的手來推動,把政府辦體育和市場、社會辦體育的優勢結合起來,又要防止政府的束縛,如何在這個改革過程中,將權力交給社會和市場,形成協作的機制,需要在實踐中不斷探索。

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