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戶籍制度改革,福利與權益的重構

2016-10-12 10:18 作者:付曉英來源:三聯生活周刊 2016年第41期
城鄉二元戶籍制度改革的關鍵在于戶籍背后附著的權益體系重構。

9月19日,北京市正式出臺《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》,取消農業戶口與非農業戶口的性質區分,統一為居民戶口。截至目前,包括北京在內已經有30個省份出臺戶籍制度改革方案。實際上,早在2014年,國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》就提出,中國將建立城鄉統一的戶口登記制度;而去年11月中央發布的“十三五”規劃建議中,深化戶籍制度改革成為關注重點;今年4月,國家發改委規劃司司長徐林曾在新聞發布會上公開表態稱,今年的首要任務是使所有的地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策。按照國家版的戶籍改革意見,要全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模。在中國存在半個多世紀的城鄉二元戶籍制度即將被打破,戶籍改革會帶來怎樣的影響、戶籍背后所附著的福利與權益體系又將如何重構,這些都成為各方關注的話題。為此,我們采訪了兩位戶籍制度專家——中國社科院農村發展研究所研究員李國祥和北京理工大學人文社會科學學院教授胡星斗,對戶籍改革制度進行相關分析解讀。

延續了半個多世紀的二元戶籍制度導致城鄉之間巨大的不平等,如今對這項制度的改革即將啟動

延續了半個多世紀的二元戶籍制度導致城鄉之間巨大的不平等,如今對這項制度的改革即將啟動

 

二元戶籍制度必須改革

三聯生活周刊:在中國實行了半個多世紀的城鄉二元戶籍制度為什么會在現階段被要求全面打破?

胡星斗:城鄉二元戶籍制度本身是計劃經濟和管控型社會的產物,中國發展市場經濟以后,要求由市場對人力資源進行配置,使其能夠自由流動,而戶籍是將人固定在某個地方,戶籍附著的各種利益只有在戶口所在地才能夠享受,這樣一個制度與市場經濟相對立,也與國家的人權保障事業相對立。

自由遷徙也是公民的基本權利。真正的自由遷徙是社會保障與之相伴,不僅僅是人能夠從一個地方去到另外一個地方,他所享受的權益到了異地也能夠享有。沒有任何保障,就不是現代意義上的自由遷徙。無論是從市場經濟的角度來看,還是從現代社會的角度來看,都必須保障自由遷徙的公民權利,因此,原有的二元戶籍制度必須進行改革。

三聯生活周刊:除了這兩個原因,推進戶籍制度改革是否跟中國勞動人口減少相關?因為原來二元制的戶籍制度是保護城市就業者優先獲得工作機會,而現在勞動力日益成為稀缺要素,因此對戶籍制度改革的需求更加強烈。

胡星斗:這個觀點是有道理的?,F在的農民工雖然還有2億多,但實際上在逐漸減少,剩余勞動力近于枯竭。由于城鄉二元戶籍制度的障礙,農民工在城市里得不到均等的公共服務,他們也無權獲得最低生活保障。子女在居住地接受義務教育仍有困難,更不要說上高中和考大學,留守在農村老家也會出現各種問題。而農村生活狀況逐步改善以后,很多農民就不太愿意外出打工,或者說只在農村老家周邊的城市打工,剩余勞動力不流出的話可能就浪費了。雖然中國目前至少還有2億多農村勞動力在外打工,但可能在未來幾年或者最多10年,就接近劉易斯拐點了,剩余勞動力基本上沒有了,所以現在必須進行戶籍改革,賦予農民工城市居民的權利,并對他們進行職業技能等各方面培訓,將農村的剩余勞動力轉變成城市的產業工人。

三聯生活周刊:戶籍制度改革的呼聲很高,但前些年好像有點“雷聲大、雨點小”,近幾年一些中小城市逐步放開戶籍,但對于大城市,尤其是“北上廣”這樣的特大城市來說,推進戶籍改革似乎并不容易。

胡星斗:戶籍改革很難,一直在小步前進,有時候可能還會倒退。過去,各級地方領導對戶籍改革其實并不熱衷,或者說多少有些抵觸情緒,曾經有個調查,市縣領導有70%是反對戶籍改革的。因為戶籍改革會損害很多方面的利益,比如說教育領域,可能導致城里小學、中學不堪重負,還有醫療、低保、養老等一系列問題。過去戶籍改革走得比較快的城市很多,像鄭州、石家莊、寧波等,但經常遇到財政壓力和既得利益群體的阻力,所以往往走回頭路,比如鄭州在很多年前戶籍改革力度非常大,但后來又因為進城的人太多、財政壓力太大,就停止了。

回溯戶籍改革的過程,最開始是主張農民離土不離鄉,就近工作、就近就業,小城鎮的戶籍基本放開,后來中小城市的戶籍也逐漸松動,在當地有工作、有住房就可以加入戶籍,但對于大城市,還有像北京、上海、廣州、深圳這樣的特大型城市,它的戶籍控制仍然比較嚴,但一些一線城市也開始試行積分落戶政策,這方面上海做得比較好,北京是比較晚出臺的,北京在控制人口方面壓力更大,積分落戶的門檻應該也會更高。

三聯生活周刊:提到控制人口規模,北京市出臺的改革意見里提到了“戶隨人走”,這應該如何理解?

胡星斗:“戶隨人走”實際上是一種退出機制,政策的提出也是為了控制人口規模,北京現在是想方設法讓更多的人退出,如果有人離開北京到其他城市工作生活,政府當然就希望他們能退出北京戶口。但這個很難操作,主觀上很少有人愿意放棄北京戶口。除非到外地工作、繳稅、購房生活,而繳稅系統在全國透明公開,可以采取某種憑證或者勸導的辦法讓人退出北京的戶籍,但現階段是很難實施的,未來可能會制定相關的政策或者可行性辦法。

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