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樓市新政策出臺,又一個調控輪回?

2016-10-25 10:06 作者:付曉英來源:三聯生活周刊 2016年第43期
控制房價不是一個短期政策的問題,解決房地產市場的問題不能靠調控輪回,而應該深入制度層面。

2015年,為了穩定經濟增長,政府相繼出臺利好房地產的各項政策,在降低首付、降低貸款利率、降低稅費等政策的刺激下,今年4月份,房價大規模反彈,從深圳開始,一直蔓延到杭州、上海、北京等十幾個熱點城市,成交量和房價飆升,并且在不同城市之間擴散傳染。在宏觀數據上7月份的新增貸款中房地產行業占比接近為100%,非房地產貸款下降了幾十億,市場面臨失控局面。9月30日,北京市政府首先出臺調控政策,抑制市場過熱,之后,包括杭州、上海、南京、成都、濟南等20多個城市也紛紛出臺政策對樓市進行調控。時隔一年半,從扶持到調控,政府對房地產的政策完全轉向。因此,我們采訪了兩位房地產行業的研究者,中國社會科學院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立和中國社會科學院經濟所研究員汪利娜,對本輪漲價、調控政策以及房地產市場的變化等問題進行分析解讀。

房價上漲與分化

三聯生活周刊:房價大規模上漲好像是從2015年4月份開始,先是深圳,之后杭州、上海、北京等熱點城市的房價全都漲起來了,感覺有點像羊群效應。這一輪漲價是哪些因素引起的?

汪利娜:因為去年房地產投資大幅度下滑,在經濟增長的占有率下降,而且中國現階段經濟下滑壓力比較大,制造業和其他固定資產投資跟不上來,所以政府出臺了穩增長的政策,提出房地產去庫存,采取了一系列的刺激政策,比如降首付、降低貸款利率、降稅等,來拉動房地產市場。很多城市還有首付貸、消費貸等形式,通過非銀行渠道可以獲得首付貸款,大大降低了購房難度,也刺激了住房需求。資金充沛的同時又是資產荒,股市從去年之后一直低迷,匯率和黃金也在往下走,給了這么多刺激政策,大家感覺投資房子更可靠,投資的時候融資也很便利,房價順勢而為就漲上去了,而房價一旦進入上漲渠道,就是一個加速上漲的趨勢。

三聯生活周刊:國家去庫存的政策與漲價直接相關,但是現在看來,去庫存的目標似乎并沒有實現,三、四線城市的房地產庫存量很大,但市場冷清;樓市火熱的反而是庫存量并不大的一二線城市,像北京、上海、深圳等,房價漲勢非常兇猛。

尹中立:房地產去庫存的一些刺激需求的政策,對市場預期起到了非常大的刺激作用,比如減稅、貸款的優惠利率、降低首付比等,這些措施暗示了房價要上漲,而投資市場很容易出現群體性的情緒失控。在投資市場里,如果有人看漲有人看跌,這就是一個正常交易市場;如果所有投資人的投資方向和預期目標都一致,一定會出問題。

北京、上海、深圳這些一線城市,它的土地資源有限,尤其是深圳,沒有開發的土地資源已經很少了。而北京雖然土地資源相對充足,但對人口控制有一個總體的規劃,中央政府要求北京人口擴張不能過快,所以也會控制北京土地的供應。人口還是在往大城市集中,土地供應卻跟不上人口增長,導致住房需求緊張。市場比政府更聰明,既然有優惠的利率、優惠的首付比,那炒房肯定是去住房相對短缺的城市,所以有十幾個城市出現“失控”,政府雖然希望資金進入三、四線城市,但投資是為了賺錢,三、四線城市本身就需求不足,資金是不會去的。

汪利娜:現在雖然一、二線城市房價漲了很多,但是實際上很多二線城市和三、四線城市的庫存房并沒有消費,全國待銷售商品房的總面積還有7億多平方米,比如你去沈陽、大連等城市看看,房價沒有漲起來,還有大量閑置的房子。很多三線城市的房子是賣不動的,沒有市場吸引力。

住宅有兩個屬性,一個是消費屬性,一個是投資屬性。人口和收入決定真正的住房剛需,這些人在哪兒呢?當然主要是在大城市。從投資來講,投資肯定是買漲不買跌,誰能到房價沒有任何波動而且還有下跌可能的三、四線城市呢?肯定去找有升值潛力的地方去投資,這都決定了錢肯定是要往房價上漲的城市流,就會進一步推動這些地方的房價上漲。而這種趨勢在未來很長時間內都不會改變,這取決于中國區域發展的均衡程度,如果中長期內仍然是發展不均衡的狀況,房價的分化肯定也會繼續存在。

調控政策轉向

三聯生活周刊:9月30日北京市出臺樓市調控政策后,其他很多城市也在國慶長假期間紛紛出臺政策,以限購、限貸、提高首付比例等措施抑制樓市過熱。目前看來,出臺的調控政策是比較嚴厲的,比如北京前些年被取消的“90/70”政策再次提出來,第一套房的首付比例也提高到35%,這些政策會對樓市起到哪些影響?

尹中立:其實主要是供求兩方面。一個是增加供給,比如北京的政策里明確提到要增加土地供應,這就是增加住房的供給;供給不僅是總量問題,還有結構性的調整,比如“90/70”政策重新提出來,不僅是總量的增加,90平方米以下的住宅還要占到70%,這意味著總量增加的同時,也增加對中低收入階層的傾斜。還有通過降低杠桿率、增加首付比等措施扼制投資或者投機性需求,雙管齊下。

抑制房地產需求的政策在短期內是有效的,政策出臺后,國慶節期間的交易量就下降了,但是長期不起作用。從以往經驗來看,政策對房價的影響大概能持續半年左右,半年之后要再根據外圍的條件和情況判斷,房地產市場之后是什么走向,現在還沒有明確的答案。

三聯生活周刊:大城市的土地資源緊張,即使目前住房需求被調控政策短暫抑制了,將來政策放寬,需求釋放出來,土地供給卻不夠,房價應該還是會繼續上漲吧?

尹中立:中國城鎮的占地面積只有國土面積的1%多一點,與美國3%左右的數據相比,我們還有很大的空間,中國城鎮占地面積并沒有達到發達國家的國土比例水平。關于土地的問題,要看你怎么認定,都是在中國的領土,如果一個城市的土地不夠用,可以把其他地方多余的土地拿來補充??傮w上來說,近兩年一線城市土地供應很少,一方面建設用地指標比較緊張,另一方面是出于土地財政的考慮,政府為了賣出更高的價錢,有意識減少土地供應,而年初中央部署的房地產去庫存的統一要求,也要求各個地方減少土地供應。

但是,按照行政區劃來說,真正缺少土地的是深圳,深圳整個區劃所有耕地面積基本上被開發了。相對來講,北京、上海其實不缺地,只是因為有農業用地的保護,所以沒有建設用地指標。其實在2004年之前,中國有很好的土地指標調節機制,發達地區和不發達地區的土地指標可以拿來進行平衡,因為中國自己有18億畝耕地的紅線,為了確保紅線,建設用地增加一塊,必須要在別的地方開墾土地進行補充,保證耕地的平穩機制。比如,北京的建設用地多占用了1000畝,可以到甘肅或其他不發達省份去開墾增加1000畝耕地,這樣一來指標就平衡了,耕地面積沒有減少,而發達地區的建設用地增加了,土地指標實現了占補平衡。

但之后土地調節機制停掉了,因為占用的可能是糧田,補充的可能是沙漠或者半沙漠化的地帶,耕地的產量、質量比較低。這在一定程度上導致發達地區土地相對不足,中國房價上漲也與停掉的土地調節機制有很大關系。所以作為一個建議,不同地區之間,土地指標應該用市場化的方式進行交易,比如三、四線城市人口少,但它有用地指標,我們可以把這些用地指標有償賣給大城市,這樣一來,欠發達地區得到資金補償,發達地區得到土地供應,兩全其美。

三聯生活周刊:國內針對房地產的調控政策非常多,去年“兩會”結束后,出臺了很多利好政策,從土地供應、信貸、稅收等方面促進房地產市場發展;而時隔一年半,政策就完全轉向了,又開始抑制房地產。這應該怎么理解?

尹中立:房地產調控其實是有規律的,實際上從2004年之后就一直沒有間斷過。比如,2005年5月份,國務院出臺關于房地產調控的八點建議,被稱為“國八條”;2006年5月份,又出臺了一個“國六條”,2007年下半年又出臺了一個文件也是關于房地產調控的??這里面有一個共同的規律,房價上漲過快或者經濟出現過熱的時候,政府都會出手調控來反擊。房價上漲過快和經濟過熱不一定同時出現的,比如說2005、2006、2007這三年,經濟過熱和房地產上漲過快是同時產生的,肯定要扼制一下,通過調控房地產起到穩定經濟增長的作用,讓它從過快、過熱的狀態回歸正常的狀態。

2015年,我們出臺的房地產調控政策實際上是反向的,經濟下滑,房價也處在下跌的狀態,出臺政策是為了刺激房地產從而達到穩定經濟增長的作用,而不像以前從過高、過熱的狀態調控降溫。

今年國慶節期間的這一輪房地產調控,是在經濟下滑狀態沒有得到改善但房價已經出現失控的狀態下出臺的,就顯得比較糾結。以前的房地產調控都是中央政府統一出政策,但這一次沒有統一出政策,而是十幾個二線城市根據自己的情況分別出政策,實際上背后也是中央政府統一安排的,但這也顯示出這一輪房地產調控跟以前都不一樣,它有不同的背景和特點。

以前房地產過熱或者過冷,全國情況都是一樣的。但這次不一樣,有的地方房地產市場火熱,交易量不斷創歷史新高,房價處于一種“失控”的狀態,增長速度過快;而有的地方房地產市場偏冷,交易量沒有跟上,房價甚至還在下跌,出現了分化的特點。另外一個顯著的不同是,以前房價上漲過快和經濟增長過熱通常是并行出現的,但這一次房價失控并沒有扭轉經濟下行的局面,經濟增長仍然處在下滑狀態。

三聯生活周刊:房地產一直以來都是中國經濟的支柱產業,以前通過刺激房地產來保住經濟增長,這種方式現在為什么失效了?

尹中立:從外圍因素來看,全球經濟處在一個需求緊縮的狀態,中國經濟的外需、進出口并沒有得到回升。在金融危機之前,全球經濟增長都非常好,中國的進出口貿易每年以20%的速度在增長,所以那個時候進出口對中國經濟拉動作用非常強勁,但是現在外需比較疲弱,經濟當然也會受到影響。另外就是房地產本身的特點,在2010年之前,中國的房地產市場還處在一個供不應求的狀態,相對比較短缺,所以對房地產的刺激往往是立竿見影的,而現在是過剩的狀態,城鎮家庭人均一套以上住房,住房短缺時代已經不存在了,因此,當前的刺激政策更多地表現為部分城市的房價上漲,很難表現為房地產投資的大幅度提高。在以前的幾次房地產上升周期中,房地產投資的增長速度都在30%左右,而此次房地產投資增長速度已經難以超過10%了,因此房地產對經濟的拉動作用減弱。

制度變革是根本之策

三聯生活周刊:房地產雖然對經濟增長的貢獻率下降,但是在經濟下行的壓力下出臺抑制房地產的政策,是否會對實體經濟產生更加消極的影響?出臺了這么多針對房地產的調控政策,是否意味著政府對房地產市場的管理思路已經發生變化?

汪利娜:房價漲了大家去投資買房,會促進一些城市去庫存、活躍房地產市場,但是泡沫吹大一旦破滅了,整個消費者家庭財富會縮水,銀行要承擔大量的負債和壞債,整個經濟體系穩定都談不到了,那還談什么增長呢?保障經濟穩定增長和保障國家經濟穩定、財富安全之間要有一個平衡,不能把泡沫吹得太大,吹壞了就麻煩了。

政府不希望房價過快上漲,老百姓會有怨言,也擔心泡沫被刺破,但是過去這些年,中國的經濟增長對房地產依賴很大,房地產投資占整個固定資產投資的20%,是個很大的比重,要把這個比重降下來,必須有其他的投資去彌補,沒有其他產業替代的話,政府肯定還是靠老法子,即便不愿意搞房地產依賴,也沒有別的可選擇。尤其地方政府,主要依賴出賣土地來進行城市建設,雖然它有一定的合理性,但是如果過度依賴土地,60%的財政來源依靠土地的話,那當然要搞房地產了,否則錢從哪來呢?整個財稅體制不變的話,政府靠土地發家致富,還是會回到老路子。

三聯生活周刊:房地產的調控政策出臺頻繁,但政策的持續性卻不強,就以前調控的經驗來看,樓市過熱后出臺政策讓市場冷卻,需求暫時被抑制,等到成交量低迷的時候又出臺政策刺激樓市,需求釋放出來,成交量和價格就又上去了,周而復始,好像陷入了一個螺旋的怪圈,似乎并不能從根本上帶來改變。

尹中立:我是希望這次調控能在一定程度上觸及一些制度問題。如果還是按照老路走下去,會影響到中國制造業產業競爭力的提升,現在房價會轉化為未來制造業或者其他行業的成本,房價過快上升意味著未來成本在不斷上升,整個國家的競爭力在衰減,從這個角度來看,控制房價不是一個短期政策的問題,應該從制度層面去觸及,不能再用以前“面多了加水、水多了加面”的調控輪回。

要解決中國住房價格離譜反彈的現象,更重要的是從土地制度、住房制度的設計上去考慮。

全世界沒有哪個國家像中國這樣,把住房當成純粹的商品去買賣,從國際經驗看,住房是一個準公共產品,所謂準公共產品就是像飛機場、道路、交通一樣,它不能夠全部成為商品。住房是不動產,無法像蘿卜、青菜那樣在市場上自由流通,因此,住房市場無法實現自由競爭;另外,住房除了滿足生活消費外,它還是一種投資品,價格不是由供求關系決定,而是由預期決定的,因此住房市場不存在市場均衡價格,其價格容易出現劇烈波動。所以,住房不能任憑市場自我調節,需要政府的積極干預。

我國住房制度設計的最大缺陷是過度強調住房商品化和市場化,忽視了住房是一個準公共產品的屬性。住房商品化和市場化的最大受益者是地方財政,因此,住房市場化一旦實施就呈現出強大的自我強化和路徑依賴特征,需要強大的外力作用才能改變其軌跡,這個強大的外力只能來自中央政府。

從長期制度層面,可以通過立法的形式將現代住房制度理念確立為我國住房制度的指導思想,盡快啟動《住宅法》的立法工作。用法律的方式重新確定政府在住房保障方面的責任和義務。這是一項艱巨的工作,需要壯士斷臂的勇氣。在地方政府對土地財政依賴日益加重的背景下,斷掉土地的收入來源,痛苦是不言而喻的。

從短期政策操作來看,可以從下幾點著手:首先,修改土地拍賣制度,實現以建設目標為主線的招標制度,建設目標的制定,必須考慮房價目標,房地產數量、質量、環境目標,吸納移民目標,保障住房最低剛性需求的目標等。地方政府不是以獲得最大土地轉讓金為目的,而是以實現城市長期發展目標為目的。第二要調整土地政策,適當放松少數中心城市的耕地保護力度,擴大中心城市的土地供應面積。適當減少三、四線城市的土地出讓規模,以適應供給側改革的需要,以緩解這些城市的住房庫存形勢,可以采取不同城市之間有償調劑用地指標的辦法,把部分三、四線城市的用地指標有償調劑到土地緊張的中心城市。第三,推進房地產稅的出臺,用稅收的手段調節有房者和無房者的收入差距。該項改革阻力巨大,可以通過新老劃斷的方式進行,即新購置的房子適用新稅制,暫時不對存量住房征稅。

汪利娜:要改變地方政府依賴土地財政的狀況,就要讓城鄉土地制度并軌,打破城鄉二元土地制度。農民雖然有土地資源,但是房價永遠漲不上來,城市的土地資源在政府的管理之下老覺得不夠用,城市的資本不能進入農村,農村的資源也不能進入城市,二元結構的土地制度肯定會擾亂房地產市場。另外,在國外,租房和買房這兩個市場是互補的,而且是并行存在的;而在中國大家都想要買房,一方面原因就是租賃市場不成熟,很多租房人覺得權益沒法保障,每天面臨著搬家、房租不穩定等因素,如果租房市場發展起來,讓大家看到租房和買房都一樣,就不會把買房看得那么重要,所以租房制度上也應該有所改進。

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